Las nuevas fronteras de Europa
El orden mundial en el S.XXI
Durante siglos, Europa ha sido el escenario de continuos enfrentamientos entre vecinos que han empujado los límites de unos y otros en diferentes direcciones. Hoy, a pesar de que la violencia en el Viejo Continente se ha reducido considerablemente, todavía sigue produciéndose este tradicional baile fronterizo en los pocos conflictos armados que aún permanecen abiertos en la región. Sin embargo, estos cambios puntuales en las lindes de los estados europeos, a diferencia del pasado, ya no son los únicos movimientos fronterizos que pueden verse en Europa. Actualmente, el proyecto supranacional nacido en el mismísimo corazón del continente, la Unión Europea, sigue construyéndose a lo largo y ancho del mapa político europeo y a su paso ha ido configurando también una nueva línea divisoria. A un lado de la misma ondean ya las banderas azules, mientras que al otro, el izado de este símbolo de unidad está más o menos próximo pese a que, por el momento, no se ha producido.
La expansión del club europeo
Las raíces históricas de la UE se remontan al periodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial. En este momento, con los efectos del cruento conflicto que había asolado el continente europeo aún presentes, emergió entre las élites de distintos países europeos una voluntad de evitar que semejante destrucción pudiera volver a ocurrir. Finalmente, este anhelo acabó tomando forma y en 1951 se produjo la fundación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).
En esta iniciativa seis países –Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo– que acababan de enfrentarse en el campo de batalla, se comprometieron a gestionar sus industrias pesadas de forma común para evitar que cualquiera de ellos pudiera iniciar un nuevo conflicto armado con sus vecinos, como ya había ocurrido en el pasado. Este primer paso hacia la paz duradera pronto probó su valía y, al poco tiempo, estas naciones decidieron ampliar su cooperación hacia otros sectores económicos y constituir, para ello, una Comunidad Económica Europea (CEE).
Este “mercado común” de seis miembros nacido en 1957, pese a su corta andadura, rápidamente empezó a atraer a nuevos adeptos. Así, en los primeros años de la década de 1970 tres nuevos estados –Irlanda, Reino Unido y Dinamarca– hicieron oficial su ingreso en la comunidad y esta incrementó su número de socios de los seis iniciales a nueve. Posteriormente, ya en la década de 1980, se produjeron dos ampliaciones más en las que se incorporaron tres países del sur de Europa al bloque comunitario –primero Grecia y después España y Portugal– y antes de finalizar el siglo otras tres naciones –Austria, Suecia y Finlandia– entraron en el club europeo, que entonces pasó a ser de quince miembros y a denominarse en adelante Unión Europea.
La Unión, en relativamente poco tiempo, había conseguido, por tanto, un importante logro gracias a sus sucesivas ampliaciones: abarcar prácticamente toda Europa Occidental. No obstante, todavía no había conseguido avanzar hacia otros confines. La división en bloques ideológicos enfrentados había obstaculizado la llegada del proyecto comunitario al Este. Sin embargo, tras la disolución de la Unión Soviética y la caída del muro de Berlín, esta traba fue poco a poco diluyéndose y la UE aprovechó este hecho para emprender dos ambiciosas ampliaciones orientadas casi en su totalidad hacia este punto cardinal. Así, en la primera década del nuevo siglo, doce nuevos Estados – Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Republica Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, Chipre y Malta seguidos de Rumania y Bulgaria– hicieron su entrada en esta organización internacional de carácter regional.
Esta gran expansión de las fronteras comunitarias hacia el Este, que fue sin duda una de las más relevantes por sus dimensiones y por su significado histórico-político, no fue, sin embargo, la última. Una vez concluidas estas dos fases de ampliación, el discurso positivo que hasta entonces había acompañado a este proceso empezó a dar paso a otro en el que ya no se percibía la expansión como una “historia de éxito”, sino como una práctica que “fatigaba” el proyecto europeo. En este nuevo contexto dominado por el escepticismo, la Unión dio la bienvenida a su miembro número 28, Croacia, que, esta vez sí, dejó cerrado por el momento el ensanchamiento de la UE.
El proceso de selección
El desplazamiento de las fronteras de la Unión se ha desarrollado, hasta ahora, a distintos ritmos en los que se han ido incorporando diferentes países. Ahora bien, aunque pueda parecer que estas expansiones se han producido de forma automática, lo cierto es que los países que aspiran a ser miembros de este club europeo deben cumplir una serie de requisitos y superar con éxito un complejo procedimiento.
Las condiciones que debe reunir cualquier estado que quiera formar parte del bloque europeo vienen recogidas en el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea o TUE. Sin embargo, estas exigencias básicas, que consisten en ser un Estado europeo y en respetar y promover los valores de la Unión que enumera el artículo 2 del mismo tratado, fueron posteriormente desarrolladas y concretadas. En 1993, en una cumbre celebrada en Copenhague, los Estados miembros establecieron una serie de criterios políticos, económicos y jurídicos o técnicos adicionales que consistían básicamente en alcanzar la estabilidad institucional, asumir la economía de mercado y demostrar capacidad para asumir las obligaciones derivadas de la condición de miembro. Posteriormente, los socios volvieron a introducir nuevas exigencias en las que también demandaban a los futuros solicitantes la adaptación de los marcos jurídicos nacionales y las estructuras administrativas propias antes de iniciar el procedimiento de adhesión en la UE.
Una vez se supera esta primera fase, los países aspirantes deben dirigir su solicitud a los Estados miembros representados en el Consejo. Estos, basándose en un dictamen previo solicitado a la Comisión, deben decidir por unanimidad si otorgan a los solicitantes la condición de candidatos y seguidamente acuerdan la apertura de unas negociaciones de adhesión. Cuando se supera este primer paso, se inicia entonces la siguiente etapa del proceso, la negociación, que se desarrolla por capítulos temáticos y que concluye también cuando los socios consideran que los candidatos han completado todos ellos de forma satisfactoria. Sin embargo, esta fase tampoco es la última. Tras las negociaciones, las partes –Estados miembros y candidato– deben suscribir un Tratado de Adhesión que debe contar además con el visto bueno del Parlamento Europeo y que, por último, debe ser ratificado por todas las partes contratantes. Una vez superada esta fase, ya sí se da por concluido el camino a la adhesión.
Por tanto, este enrevesado procedimiento, cuyo éxito final depende en buena medida de la voluntad política de los países que conforman la Unión, demuestra que las adhesiones y, en consecuencia, los cambios en las fronteras de la UE que estas traen consigo, no han ocurrido por inercia ni de un día para otro, sino que se producen tras recorrer un largo y estricto camino.
Las futuras fronteras de la UE
Los contornos que marcan los bordes de la UE no han variado desde que Croacia pasase a formar parte del bloque el 1 de julio de 2013. Sin embargo, estos límites esperan proseguir su avance, ya que ahora son otros países los que están en alguna de las fases previas al ingreso en este selecto club o llamando a su puerta. A los primeros se les denomina “candidatos” porque ya, en mayor o menor medida, han ido adaptándose a los requerimientos comunitarios, mientras que a los segundos se les conoce como “candidatos potenciales” porque no cumplen todavía los requisitos para incorporarse a la Unión.
Dentro del primer grupo, el que engloba a los llamados candidatos, se encuentran cinco países: Albania, Macedonia, Montenegro, Serbia y Turquía. Ahora bien, cada una de estas repúblicas se encuentra en una etapa diferente de su proceso de adhesión. Por un lado, Albania y la Antigua República Yugoslava de Macedonia están todavía en la fase previa al inicio de las negociaciones porque la primera tiene pendiente el cumplimiento de varias cuestiones prioritarias y la segunda no ha resuelto aún su pugna con Grecia por el uso de la denominación “Macedonia”. Por otro lado, Montenegro, Serbia y Turquía están ya inmersas a distintos niveles en sus respectivas negociaciones, aunque esta última, a diferencia de los otros candidatos, sigue aún tratando de desbloquear un camino cargado de obstáculos que inició en 1987.
Tras estos candidatos que van avanzado en sus respectivas adhesiones de manera dispar, hay otros dos estados localizados en los Balcanes occidentales que ostentan la condición de candidatos potenciales: Bosnia-Herzegovina y Kosovo. El primero ha suscrito ya varios acuerdos con la UE y sigue tratando de acercarse a ella, pero el segundo tiene por delante una ruta más compleja. Las autoridades kosovares, que mantienen actualmente un dialogo con las autoridades serbias para normalizar relaciones, han firmado un acuerdo con la propia Unión. Sin embargo, la futura entrada de este pequeño territorio tiene que salvar todavía el importante obstáculo que supone el no reconocimiento de su independencia por parte de algunos estados miembros.
Esta lista de territorios “en cola” demuestra, con independencia de que unos estén más cerca que otros de entrar, que los límites de la UE, de desplazarse, lo harán casi con toda probabilidad en la región de los Balcanes, ya que el entendimiento con Turquía no parece próximo y es improbable por el momento que la UE decida fijar su atención más al Este –Ucrania o Moldavia– o hacia la región del Cáucaso –Georgia, Armenia y Azerbaiyán.
Ahora bien, todavía es pronto para pronosticar si estos avances fronterizos acabarán produciéndose. El Presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Junker, ha manifestado recientemente que las negociaciones con los países que hacen cola para entrar en la Unión proseguirán, pero que no se producirá ninguna ampliación a corto plazo. Este mensaje, de hacerse realidad, significaría implantar en los Balcanes un escenario de conversaciones que nunca terminan similar al caso turco que, en consecuencia, inmovilizaría la expansión de los límites comunitarios.
Estas “advertencias”, no obstante, no son el único elemento que pone en riesgo la ampliación de la UE, ya que los propios Estados que están inmersos en la adhesión también pueden en cualquier momento decidir abortarla como ha hecho Islandia que, pese a avanzar rápidamente en las negociaciones, recientemente ha solicitado dejar de ser considerado como país candidato a ingresar en la Unión.
Brexit o el abandono del barco
Hasta ahora, la UE ha ido engullendo un país tras otro y desplazando con ello sus fronteras. Sin embargo, al igual que existe un mecanismo para que nuevos estados pasen a formar parte del bloque comunitario, este proyecto supranacional también tiene previsto el movimiento contrario, es decir, la retirada. Esta posibilidad viene recogida en el artículo 50 del TUE que establece que la salida se hará efectiva cuando el estado miembro notifique a la Unión su voluntad de abandonar la comunidad y negocie con ella tanto las condiciones de retirada como la futura relación entre ambas partes.
Este camino, que implica tener que volver solicitar la adhesión y pasar de nuevo por todo el proceso en caso de posterior arrepentimiento, por el momento no ha sido puesto en práctica por ningún socio. Ahora bien, en un futuro no muy lejano es posible que el Reino Unido sea el primer país que se sirva de este procedimiento para dejar la UE.
Recientemente, el Primer Ministro británico, David Cameron, se ha comprometido a celebrar un referéndum sobre la permanencia británica en la Unión que tendría lugar a finales del año 2017. En esta consulta, que se produciría tras unas negociaciones con la UE en las que este país espera mejorar su encaje en la organización, el propio promotor de la votación, Cameron, llamaría a los británicos a votar a favor de la continuidad del Reino Unido si consigue avances en campos como la inmigración o la protección frente a ciertas medidas del mercado único.
Este referéndum, que bien podría hacer realidad un primer retroceso en las fronteras comunitarias, no ha sido, sin embargo, el primero que ha planteado Londres en estos términos. En 1975, tan solo dos años después de su ingreso en la comunidad europea, las autoridades británicas también plantearon una negociación y un referéndum posterior en el que los ciudadanos británicos se decantaron por seguir siendo parte del proyecto europeo.
Desde entonces este país se mantuvo en la Unión, pero siempre a cierta distancia de la corriente continental que abogaba por avanzar hacia una unión más estrecha. Así, en consonancia con este principio, el Reino Unido optó por no formar parte del espacio Schengen, mantener su moneda nacional y emplear la fórmula del “opt-out” en muchos asuntos. Sin embargo, incluso bajo esta relación especial, la distancia entre Londres y Bruselas no parece haber disminuido.
Ahora se plantea la posibilidad de avanzar hacia un escenario de Brexit, que significaría poner fin al vínculo que venía uniendo a ambas partes desde 1973 y conduciría al proyecto comunitario, casi con toda seguridad, hacia un nuevo escenario de incertidumbre. No obstante, aún es pronto para aventurar si la UE verá retroceder sus fronteras por primera vez, ya que no se puede predecir tampoco si este país conseguirá finalmente el encaje que demanda en el entramado comunitario o si los británicos decidirán recuperar la separación que históricamente ha representado el Canal de la Mancha.
La ampliación, un tanto a favor de la UE
En los últimos años el proyecto supranacional que encarna la UE está haciendo frente a un difícil contexto marcado por la recesión, la austeridad, el desempleo, las diferencias centro-periferia, la posible salida griega del Euro, la crisis migratoria… Sin embargo, incluso en este oscuro escenario que parece sugerir que la Unión esta a un solo paso del fracaso, son varios los países que siguen esperando, pacientes, poder hacer oficial su ingreso en ella. Estas peticiones de entrada constituyen sin duda una pequeña pero nada desdeñable muestra del éxito de este proyecto común, ya que demuestran que pese a las dificultades que atraviesa, la UE sigue siendo un imán para aquellos países que todavía no quedan dentro de sus límites.
