Más de treinta años separan las dos intervenciones, y en
ese tiempo, no ha habido ni un solo sistema de financiación del Estado de las
Autonomías que satisfaga a Cataluña, o, mejor, al nacionalismo catalán. Porque
en este embrollo se confunden las personas, las instituciones y las regiones, a
menudo mezclándolo todo interesadamente para avivar los sentimientos
soberanistas. Y aunque los sentimientos son todos muy respetables y muy libres,
hay quien quiere cargarlos de razones para conseguir adeptos a su causa porque
le parece que los sentimientos son demasiado poca cosa para convencer a nadie,
incluso a sí mismos. Pero uno puede ser y
sentirse catalán sólo porque tiene una lengua propia, una cultura propia y todo
lo demás que tienen los estados independientes, y sólo por ello defender la
independencia de Cataluña. No pasa nada, es completamente legítimo. Pero también hay
muchos catalanes que aun sintiéndose catalanes no les parece que los rasgos
culturales propios sean suficientes como para defender la independencia, y es
entonces cuando los independentistas les señalan el bolsillo y les dicen que
España les roba (fig.1). El primer sentimiento que consiguen es
el de la indignación, el deseo de independencia llega después.
Aquí no podemos hablar de sentimientos, porque, como
digo, son personales y deberían ser intransferibles, pero sí debemos examinar
las razones con las que pretenden alimentarlos, centrándonos en la que es sin
duda la más importante, y lo ha sido siempre, con crisis y sin crisis: el sistema de
financiación de las Autonomías y las relaciones fiscales de Cataluña con el resto
de España. Nos centraremos en
los datos de 2009 porque fue la balanza fiscal de ese año la que provocó la
indignación de Cataluña y la que sirvió para acuñar el lema “España nos roba”.
Hay que admitir, no obstante, que en algo sí tiene razón
Cataluña al quejarse, y hasta tres veces le concederemos la razón porque es
suya, pero el resto de
cuestiones que se esgrimen son meras excusas obtenidas manipulando los datos y
confundiendo deliberadamente ficción y realidad. Por eso dudo que aunque
se corrigiesen los errores que se apuntan y se hicieran las cosas como Cataluña
quiere, obtuviera Cataluña plena satisfacción, porque sólo la independencia
contentaría a los independentistas.
El problema de nuestro Estado de las Autonomías desde el
comienzo es que, teniendo plena autonomía en los gastos, no la ha tenido ni la
tiene en los ingresos. Con dos excepciones, las Autonomías de
régimen foral,País Vasco y Navarra, que sí la tienen. Aquí, uno no acaba
muy bien de entender con qué criterios se respeta la Historia y desde cuándo
hay que respetarla y desde cuándo no. El caso es que la Constitución, en la
disposición adicional primera, dice amparar y respetar “los derechos
históricos de los territorios forales”, y en virtud de esos “derechos” son
las dos únicas Comunidades que disfrutan del privilegio de tener plena
autonomía fiscal, y entregan al Estado español una cantidad para sufragar las
competencias que retiene la Administración Central. El problema es que se trata
de dos de las Comunidades más ricas de España, y que, existiendo una
vinculación directa entre autonomía financiera y renta territorial, su
aportación a la solidaridad interregional es prácticamente nula. La situación
actual entra en flagrante contradicción con los artículos 138 y 156 de la
Constitución, especialmente con el primer apartado de este último, en donde se
afirma que dicha autonomía financiera no exime a ninguna región de cumplir con
la “solidaridad entre todos los españoles”. Algunos economistas
sostienen además que el cálculo de las cantidades que estas Comunidades
deberían entregar está bastante sesgado a la baja, y, en el caso del País
Vasco, por ejemplo, su contribución a los gastos estatales en el año 2007 se
había rebajado en casi 4.700 millones de euros. Esto puede suponer que el País
Vasco disponga, a igualdad de competencias, de una financiación por habitante
superior en más de un 70% al de Cataluña. Tienen razón las
instituciones catalanas en denunciar esta situación(primera concesión), pues
supone un agravio comparativo con respecto a las demás Comunidades que ya dura
demasiado tiempo. Y habría que reformar la ley de financiación para que País
Vasco y Navarra contribuyan como las demás en los mecanismos de redistribución
y solidaridad interterritorial. Lo malo, el reproche que hay que hacer a
Cataluña es que no quiere resolver este agravio por esta vía, no, sino
reclamando un “pacto fiscal” similar al que disfrutan las comunidades
forales. Es decir, Cataluña no critica los privilegios de País Vasco y
Navarra, critica haber quedado fuera de ellos(fig.2).
Desde la aprobación de la primera ley de financiación de
las Autonomías en 1980, se han realizado hasta el día de hoy cinco
modificaciones, la última en 2009. Si los anteriores sistemas de financiación
eran mejorables, este seguramente también lo es, pero todos ellos buscaban
cumplir tres objetivos fundamentales. 1. Dotar a las Comunidades
de los recursos suficientes para costear las competencias traspasadas. 2. Avanzar en el proceso
de descentralización fiscal de manera que las Comunidades dependan cada vez más
de sus propios recursos y menos de las transferencias estatales. 3. Garantizar, por último,
que todos los ciudadanos españoles reciben los mismos servicios públicos
fundamentales con independencia de su lugar de residencia y con independencia
de la evolución de los recursos de cada Comunidad Autónoma. Este es uno de los
principios fundamentales para entender todo lo que sigue, si no lo entendemos,
nos perderemos en el camino; y si no lo aceptamos, no hace falta seguir
leyendo, porque entonces estamos cuestionando la función redistributiva del
Estado y cualquier mecanismo de solidaridad nos parecerá mal. Porque este
principio, lo único que dice es que un extremeño, pagando los mismos impuestos
que un catalán o un madrileño, no debe recibir menos o peores servicios que sus
conciudadanos. Por eso el sistema de financiación se articula en torno a las
personas que son las que pagan impuestos y tienen necesidades, porque las
regiones, el lugar donde viven, es algo secundario, circunstancial y fortuito. Las regiones solo
delimitan territorialmente a las personas y deberían facilitar los mecanismos
de redistribución porque nos dicen dónde están, cuántas son y qué necesidades
tienen. Es lo que en la reforma de 2009 se llama “unidad de necesidad”.
(fig.3) Primero se suman todos los recursos tributarios de cada Comunidad, tanto los impuestos cedidos totalmente (no sujetos a liquidación) como los cedidos parcialmente (y por tanto sujetos a liquidación). Pero el cálculo se hace con los impuestos “normalizados y homogeneizados”, es decir, quitándole las modificaciones que haya podido introducir cada Comunidad en los impuestos que tienen competencias normativas de tal manera que no aparezcan diferencias por el mismo impuesto se pague donde se pague. Sobre esta cantidad, calculamos el 75% (A) y lo ponemos en una cesta común. El Estado, por su parte, añade un 5% más que calcula en función de los ingresos tributarios de ese año. Ahora cogemos la suma total que hay en la cesta y la multiplicamos por el peso relativo de la población ajustada de cada Comunidad. Otro concepto importante este de “población ajustada”, porque se obtiene pensado en las personas, en la cantidad, y en las necesidades que pudieran derivarse de su distribución por edades. Estos indicadores suponen el 97% del cálculo de la población ajustada de cada comunidad. Como es el “peso relativo” de la población ajustada de cada Comunidad lo que entra en el cálculo, el resultado de la multiplicación anterior lo dividimos entre 100; el resultado es la Participación de cada Comunidad en el Fondo (B). Todo esto nos dice, de cada Comunidad, cuánto dinero tiene, o cuánto ha puesto en el fondo (A) y cuánto necesita para satisfacer las necesidades de los ciudadanos que viven en su territorio (B). La diferencia entre B y A nos dirá cuánto tiene que sacar del fondo, o cuánto debe dejar en él (C). Este dato es la Transferencia del Fondo de Garantía, que será positivo para aquellas comunidades que disponen de menos recursos y por tanto necesitan acudir al Fondo, y será negativo para aquellas Comunidades que generan recursos más que suficientes para cubrir sus necesidades y no necesitan retirar del fondo ninguna cantidad adicional. Si aún así, y por los vaivenes de la economía que influyen en la recaudación tributaria de cada año, los recursos obtenidos están por debajo de las necesidades de financiación, el Estado cubre la diferencia a través del Fondo de Suficiencia Global, que, como se ve, cierra todo el sistema para garantizar que los ciudadanos que soportan la misma carga fiscal, obtengan los mismos servicios vivan donde vivan. ¿No consiste en esto la solidaridad interregional? No sé si algo se me escapa, pero, en principio, no le veo ningún problema al sistema.
Bueno, sí, Cataluña cree que está
ejerciendo una solidaridad excesiva, que paga más al Estado de lo que
recibe de él, y que esto la está perjudicando. Por eso tanta insistencia desde
2008 en la publicación de las balanzas fiscales de las Comunidades con la
Administración Central, aunque en realidad sólo está interesada en una. Esta
queja hay que abordarla con calma, y por partes. Si empezamos por la solidaridad,
confirmamos que, efectivamente, en 2009 Cataluña dejó en el Fondo de Garantía
1.455,2 millones de euros (Madrid dejó 3.180,4), 1.288,4 millones en 2010
(Madrid, 3.008,9), 1.020 millones en 2011 (Madrid, 2.793,5) y 1.046 millones en
2012 (Madrid, 2.980). Si es excesiva o no dependerá del concepto que cada uno
tenga de la solidaridad, pero tanto en este caso como en los demás, el
error está en la base, y para entenderlo hay que recordar que el sistema de
financiación está pensado y articulado teniendo como centro a las personas con
independencia de su lugar de residencia, pero Cataluña, para
argumentar la queja traslada el enfoque de las personas a las regiones, y de
esa forma poder decir que Cataluña da mucho y recibe poco (fig.4). Recordemos primero lo
básico. El Estado recauda impuestos, unos directos y otros indirectos. Los
indirectos se recaudan a travésde distintas entidades (instituciones, empresas…)
distribuidas por todo el territorio nacional que hacen de intermediarios entre
el ciudadano-consumidor, (que paga el impuesto), y el Estado, (que lo recauda).
Luego esos impuestos volverán a los ciudadanos (localizados territorialmente)
en forma de servicios, ayudas, infraestructuras, etc. Ahora, un extremeño paga al
Estado los mismos impuestos que paga el madrileño, el catalán, el andaluz o el
gallego, porque, recuérdese,
el Estado hace sus cuentas con todos los impuestos normalizados y
homogeneizados (otra cosa son los impuestos que cada uno paga a su propia
Comunidad). Pero en 2009 en Extremadura había 1.102.410 habitantes, mientras
que en Cataluña había 7.475.420 habitantes. Parece lógico que, en principio, el
Estado recaude más impuestos en Cataluña que en Extremadura. Si a esto le
añadimos el distinto nivel de renta per cápita entre las regiones las diferencias
pueden incluso ampliarse. De hecho, la recaudación en Extremadura sólo
representa el 0,6% de la recaudación tributaria total, mientras que lo
recaudado en Cataluña supera el 20%. ¿Pero significa esto que el catalán paga
al Estado más impuestos que el extremeño? No, porque los impuestos tienen
que ver con la renta y con el consumo, no con el territorio, de manera que a
igualdad de renta, igualdad de carga fiscal.
Por el lado de los gastos, es decir, las inversiones que
la Administración Central realiza en Cataluña, las principales quejas se
centran en la escasa inversión en infraestructuras. Sin embargo, varios estudios de
la propia Generalitat, desmienten tal cosa. Por ejemplo, entre 1991 y 2004
Cataluña absorbía el 19% de las inversiones estatales en ferrocarriles,
bastante por encima de Aragón (16,4%), Madrid (14,5%) y Andalucía (12,7%); en
puertos, la inversión en Cataluña suponía el 17,7%, porcentaje que sólo era
superado por Andalucía (18,5%), y en inversión en carreteras Cataluña ocupaba
el cuarto puesto (9,4%), por debajo de Andalucía, Castilla-León y Galicia (La
inversió de l’Estat en infraestructures per comunitats autònomes, 2006)”
Otro estudio (La inversió pública de l’Estat a Catalunya, 2010)
concluye que Cataluña se sitúa como la Comunidad Autónoma que más inversión ha
acumulado entre 2001 y 2009 (fig.5), con un total de 18.195
millones de euros, lo que supone un 17,2% del total. Le siguen Andalucía
(13,8%) y Madrid (13,6%). ¿Cuál es el problema entonces?El problema, dicen,
es que la participación relativa de las inversiones públicas en Cataluña está
por debajo del peso relativo del PIB de Cataluña en el conjunto del PIB de
España, mientras que la inversión en otras Comunidades supera su aportación
al PIB estatal. Para corregir este desequilibrio, en el Estatuto de Cataluña se introdujo la disposición
adicional tercera, que dice justamente eso: “La inversión del Estado en
Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial,
se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de
Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un periodo de
siete años”. El Tribunal Constitucional ya dijo que esta norma no puede en
modo alguno obligar al Estado a cumplirla pues extralimita el ámbito
territorial de su jurisdicción, y aunque la dejó sin efecto, el anterior
gobierno socialista sí acordó con el gobierno de Cataluña destinar partidas
adicionales para compensar la diferencia. Andalucía, Aragón y Extremadura
introdujeron normas similares en sus estatutos que, por no haber sido
recurridas, siguen teóricamente vigentes y son legales. De nuevo tiene razón
Cataluña (segunda concesión) cuando reclama la
anulación de esas normas por las mismas razones que el Tribunal Constitucional
anuló la suya. De todas formas no
parece muy razonable la petición de Cataluña, pues lo que en el fondo vuelve a
cuestionar es la función redistributiva del Estado, porque, ¿el criterio de igualar
la inversión estatal a la aportación al PIB es sólo para Cataluña o habría que
aplicarla también en el resto de Comunidades? La aportación de la Rioja en el
año 2009 era del 0,7%, la de Extremadura del 1,7%, la de Aragón del 3%...Si
reclamamos de vuelta la misma riqueza que aportamos no hay redistribución y no
tiene sentido pagar impuestos. Por otro lado, aplicar una norma semejante
dejaría totalmente vacío el principio de cohesión interterritorial y las
diferencias entre las regiones se perpetuarían, pero ahora amparadas esas
diferencias por las propias leyes.
En el asunto de las balanzas fiscales domina también
mucha confusión, y después de meternos en ese laberinto, volvemos a salir por
donde entramos. Porque en todas las que se han calculado, sea cual sea el
método, el periodo calculado y las cantidades resultantes, las conclusiones son
siempre las mismas: “Las CCAA con mayor renta per cápita son las que tienen
déficit fiscal y aquellas con menor renta per cápita aportan menos. Es lo que
cabe esperar de un sistema fiscal progresivo y de una correcta redistribución
de la renta a través del gasto público”. El gobierno publicó las balanzas
en 2008 (para el ejercicio de 2005), pero como los resultados no contentaron a
la Generalitat, ésta publica desde entonces la suya propia.
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